Luiz Carlos Kreutz
Cientista Político
Bacharel em Direito

Ninguém, neste País, desconhece a existência da prática do lobby junto aos poderes constituídos com vistas a influenciar o processo legislativo e a tomada de decisões políticas. Não obstante a natureza das relações entre empresas e o poder político, o lobby, no Brasil, foi pouco analisado pelos especialistas e, certamente, não será objeto de investigação minudenciada neste trabalho, salvo para  evidenciar o fato.

Essa forma de “pressão” sobre o poder - que por muito tempo, durante a vigência do regime militar, deu-se sob a forma de "lobby executivo"[1]- hoje em dia, adquiriu maior profissionalismo, já que as decisões não se limitam a uma "junta de governo militar", mas é compartilhada, constitucionalmente, entre os poderes, sob controle da sociedade e dos mass media. Adicione-se o fato de que cada um desses poderes apresentam fragmentações e divergências que podem ser exploradas pelos lobistas profissionais.

Tanto é assim que, em 1984, houve movimentação parlamentar, através de Projeto de Lei do Senado, de autoria do senador Marco Maciel (hoje PL n.º 6.132/1990), objetivando tornar mais transparente o exercício do lobby, trazendo como ementa que a iniciativa visava registrar, perante as Mesas Diretoras da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, as pessoas físicas ou jurídicas que exercessem "atividade tendente a influenciar o processo legislativo".

Sem aprofundar a discussão, mas não fugindo da análise do mérito, há que se dotar o Parlamento brasileiro de instrumentos para tornar essa atividade mais transparente, todavia, sem olvidar dispositivos que coibam os abusos.

Ademais, pensamos que os lobbies não devem servir de instrumento de política partidária, portanto, a ação dessas empresas ou pessoas não deve ser partidária, ideológica ou religiosa.

Mas por que as empresas organizam lobbies? - As empresas organizam lobbies como forma de se aproximar do poder, em um primeiro momento, e para interferir e ingerir, num segundo momento. Mas o papel principal do lobby para as empresas -  que nos interessa no contexto desta pequena análise - é  organizar os grupos de interesses de tal forma que o legislativo ou governo atenda às suas reivindicações.

A vanguarda dessa prática no País deveu-se às empresas multinacionais que - sob os auspícios de compreender o nosso sistema de decisão política, quer pelo know how que detém, quer pela tradição cultural de seus países - aprimoraram e estreitaram suas relações com o Estado e com aqueles que ocupavam os mais importantes postos do governo.

É João Bosco Lodi quem, em uma frase, sintetizou o porquê desse interesse:

A necessidade de organizar o lobby da empresa é aguçada no Brasil pela enormidade do papel do Estado na economia.[2]

As corporações e a estrutura do Estado são, indiscutivelmente, palcos disputados para o exercício do poder, mas são, também, domínios políticos, uma vez que distribuem autoridade.

Essas organizações multinacionais ou nacionais de grande porte, de modo genérico, oferecem uma base de poder para as pessoas que compõem sua estrutura. Estas aspiram por ascensão pessoal e social que, por sua vez, através das promoções e ocupações de níveis hierárquicos maiores (cargos), galgam degraus na escalada do poder. Como o poder é escasso, muitos o almejam, mas poucos o detêm. Assim, dada essa escassez, acirra-se a competição na sua busca e, na certeza do insucesso, a aproximação de quem dele já se apossou torna-se a meta a ser alcançada.

E é Lodi, uma vez mais, quem melhor captou essa aspiração, ao afirmar:

Quando uma pessoa é nomeada superior de outras, ela passa a ser objeto de poder. Apesar de a nomeação vir de cima a afirmação e o apoio vêm de baixo. Um superior representa um grupo de subordinados e, portanto, um grupo de interesses.[3]

O Lobby, no entanto, transformou-se, moldando-se às feições do Estado. Quando o poder era compartilhado por militares a frente do governo, as corporações selecionavam - dentro de seus quadros e também através de cooptações externas - pessoas de fácil trânsito nas hostes governamentais (tráfico de influência).

Passado esse período de exceção, multiplicaram-se as representações corporativistas presentes no dia-a-dia dos Poderes da República. Hoje, representantes de grandes empresas fazem um trabalho de persuasão junto aos parlamentares, ou mesmo de reversão de expectativas para alcançar determinados objetivos. Esse trabalho gravita em torno de uma tênue linha que separa o legítimo do ilegítimo.

Para a maioria dos brasileiros e, principalmente se encararmos sob a ótica ética, o lobby é associado à corrupção e à imoralidade.

A natureza ética de sua ação precisa ser vista à luz da situação das intenções e dos meios que utiliza. Como ferramenta de persuasão pode ser usada para o Bem e para o Mal. (p. 50)

Dada essa dualidade conceitual, os lobistas são cada vez mais profissionalizados e apartidários. O cortejo à "corte"[4] não exclui esse ou aquele segmento do poder, mas encara-os de igual maneira - ainda que atribuindo-lhes valoração e peso de acordo com a sua importância na esfera nacional - de forma a mitigar qualquer resistência contrária aos seus interesses.

Todavia,"(...) ele (o lobby) só se justifica residualmente, na medida em que a estrutura partidária de cada nação não possa atender, rápida e eficientemente às reivindicações imediatas de um grupo social determinado. Nesta medida, pode-se quase dizer que quanto mais representativos forem os partidos políticos, menor é o sentimento de necessidade de 'LOBBIES', e sua proliferação, se especifica interesses, também concentra de tal maneira a defesa de certos interesses que pode dificultar a própria ação do legislativo." (João Bosco Lodi, "Lobby & Holding - As Bases do Poder", apud Sidnei Basile "O Papel do Lobby no Brasil",p. 54) (grifamos)

Há que se evitar, contudo, a tutelação do Estado pelos lobbies e, para isso, faz-se necessária uma estrutura, no âmbito do Congresso Nacional, que represente os legítimos anseios da sociedade, além de projetos políticos voltados para o social.

O que queremos deixar claro é que o objeto do lobby é o Poder (público) e resulta de uma ação de persuasão ou cooptação visando o convencimento daqueles que podem influenciar na tomada de decisões, e que estas venham ao encontro de seus interesses específicos.

O lobby, em última análise, é uma ação constante de tempo integral. Todos nós, no exercício de nossas atividades, fazemos lobby, independentemente de representarmos pessoas físicas ou jurídicas. O Lobby está presente nas mais diversas atividades, da política ao comércio, passando pelo financeiro, até no jurídico. Sua ação pode ser reduzida à equação: colocar frente a frente pessoas que têm problemas a resolver com pessoas que têm poderes para resolvê-los.

E é simples de explicar, i. é., em razão de suas atribuições constitucionais, dentre as quais, dispor sobre todas as matérias de competência da União[5], as corporações, com interesse setoriais, querem ver respaldados seus projetos empresariais, amparados por legislação específica e com aquiescência governamental.

Neste contexto, os parlamentares, magistrados e burocratas graduados são procurados para "analisar com carinho", proposições, pedidos, relatórios, pareceres, etc... cujo posicionamento, corpo a corpo, é buscado de tal forma que, no conjunto, as opiniões lhes sejam favoráveis.

Ainda ciosos do cunho pejorativo, os lobistas se apresentam, hoje, como executivos ou representantes de empresas ou agências prestadoras de serviço, não raras vezes, representados por consultores de empresas especializadas.

Embora o Brasil não disponha, ainda, de legislação que regulamente a atividade lobista, em contrapartida, não há qualquer impedimento ao seu exercício, até porque a Carta Magna, no art. 5º, incisos XIII e XVII, consagra a liberdade de associação para fins lícitos e o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. Daí por que, não havendo proibição, nada há que impeça a formação de lobbies e, consequentemente, o exercício lobista.

Os parlamentares nem sempre têm proficiência em todas as áreas do conhecimento de todas as proposições que tramitam no Parlamento. Além disso, seus interesses podem ser gerais ou restritos a determinado segmento. Assim, é natural que esses deputados ou senadores sejam influenciados por aqueles que tecnicamente detém o conhecimento exigível para deliberação desta ou daquela matéria, quer para solicitar a sua aprovação, quer no sentido de demonstrar a sua iniqüidade ou intempestividade. Há que se condenar, no entanto, aqueles que se deixam influenciar em troca de favores políticos ou benesses pessoais.

Para esses aplica-se o disposto no Código Penal, arts. 317 e 333, onde reza que a corrupção é crime, tanto para quem oferece suborno, como para aquele que o aceita. Portanto, para aqueles que se utilizam do lobby com fins escusos, a regulamentação da atividade lobista constituiria um grande entrave.

E, mais, imaginar que a corrupção aumentaria com a regulamentação do lobby, é desconhecer a realidade do País e subestimar o poder econômico das grandes corporações.

Para coibir a prática abjeta da corrupção não carece que seja impedida a organização por meio de lobby, mas, há que se punir aqueles que dele se valem para lograr alcançar os seus objetivos oferecendo benesses e distorcendo pecuniariamente os fins pretendidos.

A institucionalização do lobby no Brasil, como instrumento dos grupos de pressão, não representa perigo de dano algum à democracia, tampouco ao equilíbrio da distribuição de forças no seio da sociedade brasileira, sobretudo porque, se regulamentado, o lobby não será privativo dos executivos, mas de tantos quantos queiram dele servir, incluindo-se os sindicatos, associações, empresas, organizações não governamentais etc...

Quando um ou vários segmentos da sociedade levam ao legislador as suas aspirações e reivindicações, e o Legislativo toma decisão considerando essas manifestações, está caracterizado o lobby.

Nos países mais desenvolvidos do Planeta, como nos EUA, Inglaterra, Japão, Alemanha, Bélgica, França, etc..., o lobby encontra abrigo em legislação consentânea.

Creio que é chegada a hora para que essa forma de atividade seja regulamentada no Brasil e, assim, desmistificada a conotação pejorativa atribuída ao lobby, tornando-o instrumento mais transparente e com salvaguardas contra possíveis abusos.

Feita essa digressão - que entendemos como necessária, tratando-se de tema controverso - é pertinente e oportuna qualquer proposição que tenha por escopo a regulamentação do instituto do lobby, não constituirá novidade no Parlamento Brasileiro, uma vez que qualquer nova proposta seria anexada aos projetos que já tratam da matéria e tramitam no Congresso Nacional.

Que o lobby é uma importante forma de exercício da política pluralista, não há dúvidas, todavia, servindo-nos dos fundamentos já mencionados, não é menos verdade que acarreta graves desequilíbrios na representação política. Essa representação política - de interesses em nome e proveito de segmentos identificáveis - não raras vezes, se sobrepõe aos interesses da nação, ainda que, em princípio, excluam a troca desonesta de favores.

Isso é tão mais evidente se agregarmos, principalmente, que representantes de governos estaduais e municipais, universidades, clubes de futebol, categorias profissionais, representantes da igreja e de templos, etc.... recorrem ao lobby, quer diretamente, quer por intermédio das suas associações, sindicatos ou empresas especializadas na prestação desses serviços, deixando menos turva a distinção,  que não pode ser desprezada, quando submetemos a matéria à exame, entre a significação pejorativa e positiva do lobby.

Certo é, até mesmo por essas razões, que necessário se faz, por imperativo de transparência, que seja o lobby regulamentado, de forma a estabelecermos uma nova cultura para sua prática dentro dos limites da lei.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

Atas do Diário da Câmara dos Deputados, Ano LIII - Sup. ao n.º 033, Fev/98, Brasília - DF.

COPAKEN, Richard. "O lobby não-convencional", Exame de 30/09/87, p.80.

GRAZIANO, Luigi. "O Lobby e o Interesse Público", Revista Brasileira de Ciências Sociais - Vol. 12 Nº 35, outubro/97, pp. 135-145.

KRAMER, Paulo. "Brasil-Estados Unidos - Problemas de 'lobby', comunicação e RP",  São Paulo em Perspectiva, edição de julho/setembro, 1991, pp. 39-43.

LEMOS, Roberto Jenkins de. "Lobby: Direito Democrático", Porto Alegre, Sagra, 1986.

LODI, João Bosco. Lobby & Holding - As Bases do Poder, Livraria Pioneira Editora, São Paulo, 1982.

[1] Lobby Executivo é aquele onde os amigos do poder detinham linha direta de acesso aos generais de plantão.

[2] LODI, João Bosco, Lobby & Holding - As Bases do Poder, Livraria Pioneira Editora, São Paulo, 1982, p. X.

[3] LODI, João Bosco, Lobby & Holding - As Bases do Poder, Livraria Pioneira Editora, São Paulo, 1982, p. 33.

[4] Entenda-se cortejo aos titulares e assessores diretos dos ministérios, órgãos da administração direta e indireta, autarquias e fundações, bem como aos parlamentares do Poder Legislativo e magistrados do Judiciário.

[5] São competências da União, dentre outras:  dispor sobre o sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas; diretrizes orçamentárias, operações de crédito, dívida pública; planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas; criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública; matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações.